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美國斥巨資急推基礎建設計劃會否淪為畫餅
■ 戴肇洋 [第3500期 2021-08-30發表]

戴肇洋
  台灣省商業會顧問、現代財經基金會顧問。日本關西大學經濟學博士修畢。歷任中華經濟研究院研究顧問,台灣綜合研究院副所長、所長兼財經諮詢委員會委員暨執行秘書,台灣經濟研究院組長,台灣競爭力論壇學會國際經濟組召集人,中華勞動與就業關係協會顧問,日本關西大學經濟政治研究中心研究員等職。


8月10日,美國參議院以69票對30票通過拜登政府所推出的“基礎建設及就業法案”,待眾議院行使同意後,預估於今年10月起生效實施。這項耗資號稱是1930年代因應全球經濟蕭條推出新政以來最大規模的基礎建設計劃,未來五年將會編列高達1.2萬億美元預算,除了希望改善美國現行軟、硬體環境之外,更加重要的是,希望藉此提供更多就業機會,進而打造拜登政府所期待的“重建更美好的未來”願景。

 

美國急推基礎建設計劃三大原因


眾所周知,二次世界戰之後美國替代英國成為世界最強大的國家,不論是政治、經濟、軍事實力,抑或是科技水準,其他國家難以望其項背。至於拜登上任總統之後,為何突如其來積極投入如此之多經費從事基礎建設,探究其背後原因,其實可以歸納包括:


其一,自從1930年代推出新政之後,美國每年基礎建設支出佔比不斷下滑,從1950年超過4.0%的高峰,至2019年的僅有2.7%,導致迄今難以投入較多預算從事重要基礎建設;此外,受到經費不足的限制,更別奢求加以長期完善維護,使得既有基礎建設老舊過時、年久失修,存在高度安全與風險隱憂,始終為人詬病,顯示各項基礎建設維修優化迫在眉睫。其實,從“世界經濟論壇”的《全球競爭力報告》可以發現,雖美國在國家整體競爭力上名列前茅,但近二十年來基礎建設排名逐漸遭到其他國家迎頭追趕,最新全球排名已下滑至第13名;其中,交通基礎建設分項指標排名落後到全球第12名,公共事業基礎建設分項指標更是落後到全球第23名,無疑顯示推出基礎建設計劃對美國長期維持國力的重要性及急迫性。

其二,美國既有基礎建設品質惡化,其實與過去以來美國採取的“軍事產業化”,使得產業結構朝向軍事化傾斜有所關聯。亦即美國聯邦政府與國會長期在“軍事連結產業”架構下受到軍工利益集團的遊說和影響,許多從政人士或民意代表更是長期接受軍工利益集團的供給或捐獻;此外,加上二次世界戰之後肩負國際警察角色,加上東西長期冷戰,迫使美國政府必須將資源挹注於軍備維修更新、海外基地布署、維和戰爭和反恐行動等事務,其維護“美軍霸權”結果,導致國內基礎建設經費遭到壓縮,呈現嚴重不足。依據今年3月美國土木工程師學會所公布的評估報告,將美國基礎建設評分為“C-”;其中,超過4成公路是呈現“惡化”或“一般”狀況,超過4.5萬座橋樑是呈現“惡化”的狀況,以及至少15%廢水處理系統超過其既有設計容積,許多水庫更是問題叢生。這些現象造成聯邦政府為能改善基礎建設,照顧更多弱勢族群,每年必須挹注更多資源和人力,始能落實維修與重建任務。

其三,則是面對中國實施改革開放之後,歷經40餘年經濟快速發展,迫使拜登政府認為美國必須急起直追,否則僅能瞠乎其後。拜登甚至利用許多公開場合嚴重指出:“由於中國不斷投入巨額資金從事基礎建設,如果美國不再採取行動,中國將吃掉我們的午餐,我們必須加快速度”。亦即拜登政府已經重視,目前美國在整體經濟實力上正在逐漸衰退,希望透過加強基礎建設迎頭追趕中國發展優勢,藉以鞏固其國際社會主導權與話語權;甚至今年6月在七大工業國集團(G7)領袖峰會上,全力促成“重建更好世界(Build Back BetterWorld)”計劃,希望提供各國一個有別於中國所進行的“一帶一路”倡議的替代選擇。因此,在這項耗費巨資的計劃中,包括:1,100億美元用於高速公路、660億美元用於鐵路、420億美元用於機場和港口、400億美元用於維修橋樑、650億美元用於擴大寬頻網絡建設、75億美元用於電動車充電站、550億美元用於更換鉛管提供清潔飲水、210億美元用於清潔廢棄礦產地區和油田周遭土地及地下水源。

由此可見,美國如此大張旗鼓推出基礎建設計劃,其最為關鍵的原因,是在於日益感受來自於中國的競爭壓力。依據英國智庫“經濟與商業研究中心”最新評估,中國經濟體將會在2028年時超越美國,成為世界最大經濟體。

 

▲8月10日,美國參議院以69票對30票通過拜登政府所推出的“基礎建設及就業法案”,待眾議院行使同意後,預估於今年10月起生效實施。(新華社圖片)


拜登任內可否落實仍是未知之數


在此同時,雖拜登政府所推出的基礎建設計劃,待眾議院通過後始能生效實施,但之前有許多的宣傳已經將其基礎建設計劃比喻為80餘年之前美國總統羅斯福所推出的新政。不可否認,羅斯福新政旨在透過實施新的政府計劃解決經濟安全問題,以及藉此促進私有部門成長,進而刺激景氣加速復甦,使得國家擺脫經濟蕭條危機,是極為成功的政策典範。

比較之下,拜登政府所推出的基礎建設計劃,未來是否能夠再度全面刺激美國經濟,進而扮演世界經濟引擎,達到加速全球景氣復甦願景,已成為國際社會頭條矚目大事。尤其拜登政府希望將現行美國公司的稅率從21%上調至28%,以作為挹注基礎建設計劃的資金來源,不但已成為美國朝野政黨辯論的議題,甚至是許多跨國企業矚目之焦點。至於美國此一新的基礎建設刺激經濟計劃,在拜登總統任期內究竟可不可能加以落實,個人認為必須先行針對幾個問題加以釐清,包括:

第一,此次所通過的基礎建設計劃資金規模,雖不若拜登總統上任初期所提出的規模,但仍然是近年以來美國不論在公共運輸、公路、水利方面,或是在通訊設備方面,規模最為龐大的長期基礎建設計劃,更是在克服美國朝野政黨歧見取得共識下、遲來已久的政策;尤其是在透過投入基礎建設計劃,創造更多就業機會,照顧更多弱勢族群生存,特別受到重視。因此,拜登所推出的基礎建設計劃被寄予極高之期望,甚至被命名為“美國就業計劃”,既要創造更多就業機會,更要解決弱勢族群勞工所得收入。不過,此一規模極龐大力度空前的基礎建設計劃,未來將會採取“分步實施策略”,全程必須耗時五年,甚至拖延更久,此對拜登總統無疑是嚴苛的挑戰,頗讓美國內部及國際社會質疑恐將無法在任期內完成實現。

第二,其實2016年,特朗普在競選時曾經承諾改善美國基礎設施;但是,特朗普執政夢魘一場,不但上述政見淪為紙上談兵,而且是不該投入巨資的美墨邊境築牆建設,更是淪為國際社會詬病。因此,此次拜登政府所推出的基礎建設計劃的宏觀目標,是在於擴大發揮政府作用,進而達到“重建更美好的未來”美國願景,既要聚焦於短期之內從新冠肺炎疫情中加速景氣復甦步調,更加希望藉此改革已飽受詬病的長期問題,包括:基礎建設落後、族群不不正義不平等加劇及應對氣候變遷等挑戰。同時,拜登規劃進行“一次性資本投資”,以提高美國的全球競爭力。不過,整體來看,即便僅是基礎建設部分計劃政策目的都嫌過度龐雜繁瑣,恐將不易達到立竿見影之效。

第三,則是許多跨國智庫認為,拜登政府所推出基礎建設計劃支出,將會升高聯邦政府預算赤字,如此勢必更進一步惡化美國的“財政斷崖”之危機,甚至可能讓美國加速步上“歐豬五國”之後塵。再者,拜登採取加徵企業稅率,以作為填補基礎建設支出所造成的財政赤字之做法,恐將更加惡化國內投資營商條件,在導致國際投資卻步的同時,迫使美國本土廠商將業務遷移至海外,此對實體經濟部門成長產生負向影響。

整體而言,拜登政府所推出基礎建設計劃是否按照規劃步調,如期完成達到其所期待的“重建更美好的未來(Build Back Better)”願景,其中最關鍵的挑戰無疑是“財政來源”的安全,如何買單?雖拜登政府提出“美國製造稅收計劃”,該項稅收計劃除了將美國的企業稅率從目前21%提升至28%之外,還包括:打擊企業借助稅制漏洞避稅,提高跨國企業在海外投資和盈利的稅負,鼓勵跨國企業將工作機會移轉回美國等系列稅改措施;此外,則是取消現行稅法之中對化石燃料產業的政策優惠,同時要求污染產業逕向超級信託基金支付款項,以達到“公平承擔清理費用”之目的。

換句話說,拜登政府希望透過“美國製造稅收計劃”讓其基礎建設計劃的支出在未來15年內獲致完全償付,甚至在此之後讓美國的財政赤字下降。然而,在執行稅收計劃上,將面對許多關卡的挑戰,拜登政府未來若無法解決稅收較深層的結構問題,則可能陷入泥沼難以有所作為,其所期待的讓美國的基礎建設領先全球各國,屆時恐將與前任總統特朗普的讓“美國再次偉大”的口號一樣,最後淪為畫餅充飢困境。

 
▲8月11日,一名男子從美國華盛頓一家食品超市前經過。美國勞工部11日公布的數據顯示美國通貨膨脹壓力不減。故拜登政府寄希望於“基礎建設及就業法案”改善美國現行軟、硬體環境、提供更多就業機會,進而打造拜登政府所期待的“重建更美好的未來”願景。(新華社圖片)


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